ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
PREFEITURA MUNICIPAL DE SANT?ANA DO LIVRAMENTO
?Palácio Moisés Viana?
Unidade Central de Controle Interno
PARECER de CONTROLE Nº 108/05
ENTIDADE SOLICITANTE: Procuradoria Municipal
FINALIDADE: Manifestação para fins de colaboração e análise do Projeto de Lei que Cria 
Quadro de Empregos em Extinção.
ORIGEM: Memorando Nº 208/05.
DOS FATOS:
Ocorre que chegou a esta Unidade de Controle Interno, para manifestação, o 
Memorando 208/05, encaminhando o Projeto de Lei que cria o quadro de empregos em extinção, 
para os servidores estabilizados por força Constitucional, através do ADCT, Art. 19. 
Vem a exame, além do fato concreto, a seguinte consulta:
1. ?...segue em anexo, minuta da legislação que visa regularizar a vida 
funcional dos servidores estabilizados em exercício, bem como 
daqueles cujos atos de aposentadoria foram negados pelo TCE.
2. Diante disso, solicito a colaboração desta UCCI, para que analise os 
termos de legislação proposta, apresente sugestões e faça as 
observações pertinentes...? .
DA LEGISLAÇÃO:
Constituição da República Federativa do Brasil
(Art. 37, II)
CAPÍTULO VII
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Seção I
DISPOSIÇÕES GERAIS
(*)  Art. 37. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e, também, ao seguinte: 
(*) Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 
04/06/98:
"Art. 37. A administração pública direta e indireta de 
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência e, também, ao seguinte:"
(*) II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em 
concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvadas as nomeações para cargo 
em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;
(*) Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 
04/06/98:
"II - a investidura em cargo ou emprego público depende 
de aprovação prévia em concurso público de provas ou de 
provas e títulos, de acordo com a natureza e a 
complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em 
lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão 
declarado em lei de livre nomeação e exoneração;"
(Art. 40, alterado pela EC nº 41/03)
(*) Redação dada ao artigo pela Emenda Constitucional 
nº 20, de 15/12/98:
"Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, 
incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado 
regime de previdência de caráter contributivo, observados 
critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o 
disposto neste artigo. 
§ 1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência 
de que trata este artigo serão aposentados, calculados os 
seus proventos a partir dos valores fixados na forma do § 
3°: 
...
§ 14. A União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios, desde que instituam regime de previdência 
complementar para os seus respectivos servidores titulares 
de cargo efetivo, poderão fixar, para o valor das 
aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime 
de que trata este artigo, o limite máximo estabelecido para 
os benefícios do regime geral de previdência social de que 
trata o art. 201. 
§ 15. Observado o disposto no art. 202, lei complementar 
disporá sobre as normas gerais para a instituição de 
regime de previdência complementar pela União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios, para atender aos seus 
respectivos servidores titulares de cargo efetivo. 
§ 16. Somente mediante sua prévia e expressa opção, o 
disposto nos §§ 14 e 15 poderá ser aplicado ao servidor 
que tiver ingressado no serviço público até a data da 
publicação do ato de instituição do correspondente regime 
de previdência complementar." 
(Art. 41 e incisos)

(*) Art. 41. São estáveis, após dois anos de efetivo exercício, os servidores nomeados em 
virtude de concurso público.
(*) Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 
04/06/98:
"Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício 
os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo 
em virtude de concurso público."
(*) § 1º - O servidor público estável só perderá o cargo em virtude de sentença judicial 
transitada em julgado ou mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada 
ampla defesa.
(*) Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 
04/06/98:
"§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo: 
I - em virtude de sentença judicial transitada em julgado; 
II ? mediante processo administrativo em que lhe seja 
assegurada ampla defesa; 
III ? mediante procedimento de avaliação periódica de 
desempenho, na forma de lei complementar, assegurada 
ampla defesa."
(ADCT, Art.19)
Art. 19. Os servidores públicos civis da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios, da administração direta, autárquica e das 
fundações públicas, em exercício na data da promulgação da Constituição, 
há pelo menos cinco anos continuados, e que não tenham sido admitidos 
na forma regulada no art. 37, da Constituição, são considerados estáveis no 
serviço público.
§ 1º - O tempo de serviço dos servidores referidos neste artigo será contado 
como título quando se submeterem a concurso para fins de efetivação, na 
forma da lei.
(Lei nº 9.717/98, Art. 1º, V)
Art.1º Os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos 
Estados e do Distrito Federal deverão ser organizados, baseados em normas 
gerais de contabilidade e atuaria, de modo a garantir o equilíbrio financeiro 
e atuarial, observados os seguintes critérios:
...
V ? Cobertura exclusiva a servidores públicos titulares de cargos efetivos e a 
militares, e a seus respectivos dependentes, de cada ente estatal, vedado o 
pagamento de benefícios, mediante convênios ou consórcios entre Estados, 
entre Estados e Municípios e entre Municípios;
(...)?
DA PRELIMINAR:
No cumprimento das atribuições estabelecidas nos Arts. 31 e 74 da 
Constituição Federal e na Lei Municipal n° 4.242, de 27/09/2001, e demais normas que regulam as 
atribuições do Sistema de Controle Interno, referentes ao exercício de controle prévio e

concomitante dos atos de gestão, cumpre-nos lembrar que a consulta, sempre que possível, deverá 
vir instruída com parecer do Órgão de Assistência Técnica ou Jurídica da autoridade consulente, 
conforme orientação do Tribunal de Contas do Estado, a fim de dar subsídios à manifestação desta 
Unidade de Controle. Visando a orientação do Administrador Público, mencionamos, a seguir, os 
pontos anotados no curso dos exames que entendemos conveniente destacar, lembrando ainda que, 
por força regimental, a resposta à consulta não constitui pré-julgamento de fato ou caso concreto 
(Regimento Interno ? UCCI ? Decreto 3.662/03).
DA FUNDAMENTAÇÃO:
Desde já, é imprescindível que se destaque que a Assessoria Jurídica, desta UCCI, já 
se manifestou em Relatório de Viagem, enviado ao Prefeito Municipal, onde ficou claro que, em 
visita ao TCE, foi dada a orientação à Procuradoria Municipal, pelo Coordenador do Setor de 
Inativações, que seria em vão qualquer discussão sobre o tema, tendo em vista que o Tribunal 
já tem entendimento firmado e que cabe somente, ao Controle Interno, fiscalizar seu 
cumprimento, tendo em vista que inúmeras cidades, dentre as quais a cidade de Santa Maria, 
já estão realizando a aplicação de legislação local para dar cumprimento as determinações do 
TCE, única forma de conseguir o registro das aposentadorias atualmente.
É de se salientar que esta UCCI tem por missão cumprir e fazer cumprir as 
determinações do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, mesmo por que o controle 
externo é realizado por aquela Corte, motivo pelo qual serão acatadas as instruções e repassadas ao 
Chefe do Executivo Municipal. 
No entanto ratificamos o entendimento desta UCCI, de que a posição, colocada pelo 
Coordenador do Setor de Inativações do Tribunal de Contas, da qual não consta nenhum registro 
escrito, data vênia, não é a de melhor técnica jurídica. Isto posto vejamos:
- Segundo o TCE, deverá ser criado um Quadro de empregos 
em extinção e, portanto de servidores empregados regidos pela 
CLT;
- Deverá ser criada uma lei local que estenda direitos e 
vantagens estatutários aos servidores empregados do quadro em 
extinção, o que importaria a vinculação dos mesmos ao regime 
próprio de previdência, ou seja, seria a desconsideração do 
estatuído no Art. 40, § 13, da CF, onde está disposto que ?ao 
servidor ocupante de emprego público será aplicado o regime geral 
de previdência social?;
- No mesmo sentido seria a desconsideração da competência 
privativa da União para legislar sobre a Seguridade Social, quando 
o TCE exige que seja criada uma legislação local que estenda 
direitos e vantagens de estatuários aos empregados do quadro em 
extinção para que, somente então, registre as aposentadorias;
Da análise, realizada no Projeto de Lei, verifica-se que a Procuradoria Municipal fez 
o possível e o impossível para atender a orientação recebida do TCE, porém esta UCCI não pode se

furtar a reafirmar que tal situação é impossível de se efetivar juridicamente, da forma como está 
sendo feita, pois o que a orientação recebida pede é que se crie um quadro em extinção de 
empregados regidos pela CLT, por lei local, retirando os empregados do RGPS e passando-os 
para o RPPS.
Para nós está cristalino que toda a legislação local, anterior, que trata do assunto, 
deve ser revogada, haja vista que nossos legisladores locais se equivocaram na interpretação do Art. 
19 do ADCT, segundo o qual os servidores deveriam ter sido estabilizados. Nesse sentido não resta 
dúvida quanto a inconstitucionalidade da Lei Municipal, pois, naquela época, a lei local efetivou e 
nomeou nossos servidores.
Outrossim, não é melhor a presente visão, adotada pelo TCE, para solucionar o caso, 
pois está se criando um engenharia jurídica, onde bastaria a interpretação sistemática da 
Constituição Federal em consonância com as Regras de Transição dos ADCT.
Para melhor entendimento repassamos à exegese da norma constitucional, 
encaminhada ao Prefeito Municipal, para que, entendendo cabível, formule consulta ao Tribunal de 
Contas do Estado:
- Segundo a regra geral da Constituição Federal de 1988, 
somente poderão ingressar no serviço público os servidores que 
prestarem concurso e estes, por sua vez, somente adquirem  a 
estabilidade após o estágio probatório;
Ora, analisemos o artigo supra, para melhor entendimento. A Constituição Federal 
anterior a 1988, não exigia concurso público para ingresso no serviço público. A atual 
Constituição, no entanto, entrou exigindo, como regra geral obrigatória, que, para ingressar nos 
quadros de servidores municipais, tanto estatutários, como celetistas, tem que prestar concurso ? 
esta é a regra geral.
Além de prestar concurso público, a atual CF dispõe que o servidor público só 
adquire a estabilidade NO CARGO DE PROVIMENTO EFETIVO, após adquirir os seguintes 
requisitos: tempo de serviço (três anos) e estágio probatório. Esta é a regra Constitucional, 
explicita no Art. 41. Portanto ficou claro que somente quem tem estabilidade é quem ocupa 
CARGO PÚBLICO de provimento efetivo. 
Os servidores públicos que prestam concurso sob as regras da CLT, são empregados 
públicos, logo não tem estabilidade. É importante que se tenha em vista que o concurso público 
não tem o condão de conferir estabilidade ou efetividade a ninguém, serve, tão somente, para auferir 
a capacidade e dar azo ao Princípio da Isonomia, diante de tantos interessados a ingressar no serviço 
público. O concurso, pela CF, passa a ser, isto sim, um requisito de admissibilidade.
De outra forma, o empregado público celetista é amparado pela Consolidação das 
Leis Trabalhistas, que protege contra a despedida arbitrária, mas, tão somente, pelo instituto da 
?vedação da despedida sem justa causa? ? o que, nem de longe, se confunde com a estabilidade.

OBSERVE-SE QUE, QUANDO SE FALA EM ESTABILIDADE, ESTÁ SE 
FALANDO DE SERVIDOR TITULAR DE CARGO PÚBLICO.  NÃO DE EMPREGADO 
PÚBLICO. 
Outro aspecto muito importante, neste momento, é identificar o que é cargo público, 
estabilidade e efetividade.
- ESTABILIDADE é prerrogativa do SERVIDOR, que obtém pela aquisição dos 
requisitos elencados NA PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, Art. 41, § 1º e incisos. 
Portanto é imperioso verificar que a estabilidade não tem nada a ver com o cargo.
- EFETIVIDADE é característica do CARGO, que ao ser criado, passa a ter caráter 
de permanência e continuidade, portanto não tem nada a ver com o seu ocupante.
- CARGO é um LUGAR, uma VAGA , com as respectivas atribuições, dentro da 
Administração, sendo que os de provimento EFETIVO, só podem ser ocupados por quem é 
aprovado no concurso público.
Cargos públicos somente podem ser criados ou transformados por lei,  e seus 
ocupantes, se forem lotados em cargos de provimento efetivo, serão estabilizados após o período 
de três anos de efetivo exercício e concluído o estágio probatório, Art. 41 da CF.
Perceba-se que, toda vez que uma constituição é modificada, na sua totalidade, a 
nova carta magna trás, no seu conteúdo, NORMAS DE TRANSIÇÃO, sendo que estas normas 
tem força constitucional, pois trazem por função regular a passagem da antiga regração para a 
nova. 
Exatamente neste ponto, tanto a Doutrina como a Jurisprudência, no entender desta 
Assessoria Jurídica, está ?enfiando os pés pelas mãos?, pois estão elaborando verdadeiras 
?monstruosidades jurídicas?, contrárias a Constituição. Bastaria que se desse uma sistematização 
aos institutos da Carta Magna para se perceber com clareza a pretensão do legislador constitucional 
quando estabeleceu o Art. 19 do ADCT. 
- Ora, a regra geral do Art. 37, II, da CF, é excepcionada 
pela regra de transição do Art. 19, a qual dispõe que os servidores 
em exercício há pelo menos 5 anos continuados e não tenham sido 
admitidos por concurso são CONSIDERADOS ESTÁVEIS no 
serviço público.
Existem alguns estudiosos do assunto que parecem estar desconsiderando a natureza 
dos institutos, acima elencados. A regra é cristalina: ?serão considerados estáveis?. Como foi 
esclarecido acima, ESTABILIDADE é atributo do servidor, o qual, por sua vez, ocupa cargo de 
provimento efetivo.
Nessa linha de raciocínio, a própria Constituição no corpo de seu texto conferiu,

EXCEPCIONALMENTE (ADCT, Art.19), aos servidores que não haviam sido admitidos na 
forma do Art 37 da CF, ou seja, concurso público, a mesma ESTABILIDADE, que aquela dos 
ocupantes dos cargos efetivos, que atendessem aos requisitos do Art. 41, qual sejam tempo de 
serviço e estágio probatório.
Não é a UCCI, nem a Procuradoria, nem o Prefeito ou o Presidente da República que 
está, como querem levar a entender, alguns doutrinadores, fazendo transposição do regime CLT 
para o Estatutário. É a própria Constituição Federal que ordena, na regra de transição, que sejam 
?CONSIDERADOS ESTÁVEIS?. 
Ora! Estabilidade, segundo a Regra Constitucional, do Art. 41, é ?para servidores de 
cargo de provimento efetivo?. A menos que a própria Constituição Federal esteja se contradizendo, 
o Art. 19 do ADCT é SIM, uma regra de transição, e permite a ocupação de cargos por servidores 
ESTABILIZADOS pela CF, no entanto não da forma como está sendo feito.
- A legislação Constitucional, na parte previdenciária, 
estabelece no § 13, do Art. 40 que aos servidores não estabilizados 
por possuírem atribuições de natureza precária ou temporária será 
aplicado o regime geral de previdência. 
- No mesmo sentido a EC nº 20 deixou ressalvado aos 
celetistas o regime geral de previdência. 
A legislação local não pode alterar a federal, portanto não pode a criação de uma Lei 
Municipal disciplinar que ?servidores do QUADRO DE EMPREGOS EM EXTINÇÃO (todos do 
regime celetista) passarão a integrar para todos os fins de direito o Sistema de Previdência 
Próprio do Município?, se nem a Constituição Federal fez isso. Tal fato, s.m.j., nos parece 
impossibilitar, por falta de outra disposição legal em contrário, a alteração do RGPS para os 
servidores empregados, para o RPPS, por uma lei local.
A Constituição Federal, em momento algum, alterou a hierarquia das leis, tão 
somente, ESTABILIZOU aqueles que já possuíam mais de 5 anos de serviço público, na data da 
entrada em vigor da CF de 1988, o que equivale a dizer que passaram, excepcionalmente, a ser 
autorizados a ocupar cargos públicos como titulares, haja vista que a regra geral considera 
ESTÁVEL, quem tem 3 anos de serviço público e estágio probatório, ocupando cargo de 
provimento efetivo.
Mas como fazer essa manobra sem ferir a Constituição e Leis Federais, que regulam 
a matéria? Está claro que não é permitido às leis locais contrariarem a legislação federal e que os 
servidores ESTABILIZADOS, para que se cumpra a própria regra Constitucional, precisam de um 
cargo de provimento efetivo para que possam ser titulares.
Feitas essas considerações, entende esta UCCI que, podem perfeitamente ser 
alterados os empregos de origem para cargos de provimento efetivo em extinção, com as 
mesmas atribuições. Outrossim, entendemos que em sendo transformados os cargos, isso sim por 
legislação local, estes poderão ser titularizados pelos servidores que foram ESTABILIZADOS 
pela regra de exceção do Art. 19 da CF, sem que se fira qualquer regramento legal, já que a 
transposição derivou da mesma regra Constitucional que instituiu a obrigatoriedade do concurso

público, e regulou a ESTABILIDADE. 
Desta forma, atendendo as diretrizes da Constituição, teríamos cargos de 
provimento efetivo; servidores estáveis (não efetivados por concurso, mas estabilizados por força 
constitucional) ? titulares desses cargos em extinção (que seriam os estabilizados), por 
determinação legal e, por conseguinte, vinculados ao Estatuto de Servidores Públicos Municipais, já 
que o Estatuto serve para disciplinar os ocupantes de cargos de provimento efetivo e, somente estes 
tem ESTABILIDADE, aplicando-se, por conseguinte, o regime próprio de previdência, tudo isso 
sem ferir competências privativas de outras esferas.
CONCLUSÃO:
Da minuta do Projeto de Lei, sob análise, apenas para dar maior consistência a 
argumentação supra, ressaltamos a incoerência a que fica submetida a Municipalidade, diante 
da orientação do TCE, quando disposto no Art. 1º:
?...É criado o quadro de empregos em extinção...constituído por 
empregados considerados estáveis no serviço público...todos sob regime 
celetista...que passam a ser titulares dos respectivos cargos...?
Pergunta-se: se o quadro é de empregos ? celetistas ? como titularizar os 
respectivos cargos? Não deveriam ser titularizados os respectivos empregos, ou criado o 
quadro de cargos? E, se são empregos, como poderiam ser regidos pelo Estatuto? O Estatuto 
não é só para reger servidores providos em cargos? A estabilidade não é somente para 
servidores titulares de cargos de provimento efetivo, segundo disposição Constitucional?
Mais uma vez, ratificamos a posição desta UCCI, quanto ao posicionamento 
acima dissertado, no entanto por estar no desempenho de sua missão institucional, esta UCCI 
dará cumprimento a determinação do Tribunal de Contas do Estado, seguindo a orientação 
que for exarada em Parecer oficial daquela Corte de Contas, se for formulada consulta oficial 
pelo Exmo. Sr. Prefeito Municipal. Caso contrário esta Unidade de Controle dará 
cumprimento ao que for apontado em Auditoria Ordinária daquela Corte.
Outrossim, não obstante a exigibilidade legal desta UCCI dar cumprimento as 
determinações do Tribunal de Contas, gostaríamos, mais uma vez, de deixar registrada a 
discordância de entendimento desta Unidade de Controle com a orientação, recebida do Setor 
de Inativações do TCE, por comungarmos com o Parecer 030/02, exarado pela AGU e pela 
Procuradoria do MPS/CJ/Nº 3333/2004, os quais dispõe:
?(...)
- Aplica-se o regime de previdência previsto no caput do Art. 40 
da CF aos servidores que por força do disposto no Art. 19 do ADCT 
foram considerados estáveis no serviço público, desde que submetidos 
a regime estatutário;
(...)
- Aplica-se a exegese literal do Art. 40 da CF aos servidores 
admitidos no serviço público após a promulgação da CF de 1988,

sendo somente aplicável o regime previdenciário próprio previsto no 
caput do citado artigo aos servidores nomeados para cargo de 
provimento efetivo.
(...)?.
Por todo o exposto e, tendo em vista que esta Municipalidade é fiscalizada pelo 
Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, sugerimos, s.m.j., que seja enviada 
consulta oficial àquela Corte, visando obter resposta expressa, quanto ao procedimento 
correto a ser adotado no caso sob análise, já que, até o momento, só o que se tem é uma 
orientação verbal, obtida nos encontros com os representantes do Município.
Finalmente, por medida de coerência, esta Unidade Central de Controle Interno, já 
tendo externado seu ponto de vista, mantém-se no aguardo da manifestação do Tribunal de 
Contas, por escrito, a fim de dirimir os vários entendimentos, que estão causando graves 
entraves aos processos de registro de aposentadorias na Administração local.
É o parecer.
Sant?Ana do Livramento, 19 de julho de 2005.
Teddi Willian Ferreira Vieira ? OAB 54.868
 Técnico de Controle Interno ? Matr. F- 1875