ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
PREFEITURA MUNICIPAL DE SANT?ANA DO LIVRAMENTO
?Palácio Moisés Viana?
Unidade Central de Controle Interno
PARECER N° 052/2005
ORIGEM: Secretaria da Administração 
ASSUNTO: Parecer
FINALIDADE: Análise e parecer sobre possibilidade de firmar convênio para desconto em folha 
de servidores 
No cumprimento das atribuições estabelecidas nos Arts. 70 e 76 da Constituição 
Estadual, na Lei 4.242 de 27 de setembro de 2001, e demais normas que regulam as atribuições do 
Sistema de Controle Interno, referentes ao exercício do controle prévio e concomitante dos atos de 
gestão, e visando a orientar o Administrador Público, expedimos a seguir nossas considerações:
Vem a parecer da UCCI, na área jurídica, solicitação para ?manifestação quanto à 
minuta do Convênio a ser firmado com o BVF S.A, para desconto em folha dos servidores desta 
municipalidade pela utilização de empréstimos financeiros?. A consulta é solicitada, em caráter 
genérico, pois não pede qualquer esclarecimento pontual. Visa orientar, o Exmo. Sr. Prefeito, 
quanto aos aspectos que podem vir a afetar a Administração, motivo pelo qual esta UCCI expedirá 
considerações tanto no que tange ao caráter legal, como na oportunidade e conveniência da 
assinatura do respectivo instrumento.
LEGISLAÇÃO:
Lei Orgânica Municipal:
?Art. 73. É de competência exclusiva da Câmara Municipal:
(...)
V ? autorizar convênios e contratos do interesse municipal
(...)?
Lei de Licitações ? Art. 116
DO MÉRITO:

Antes de mais nada, é preciso que se ressalte algumas diferenças conceituais, para 
que não se incorra em grave equivoco na escolha dos instrumentos a serem utilizados pela 
Administração Municipal. É imprescindível destacar que os institutos do Convênio e do Contrato 
Administrativos não se confundem. Saliente-se que existem preceitos legais importantes, como a 
motivação dos atos administrativos, a força vinculante dos contratos e da licitação, o princípio 
da legalidade e, principalmente, o interesse público que preservam uma posição contratual 
equilibrada, dos quais a Administração na pode se furtar.
Diante dessa gama de regras diferenciadas, a observação legal dos contratos 
administrativos, assim como das cláusulas e termos dos instrumentos a serem celebrados com a 
Administração Pública, pode e deve se revelar crucial para a correta execução e gerenciamento do 
contrato ou convênio, conforme os interesses postos em jogo. 
Conforme a feliz colocação da doutrina vigente, o 
?acompanhamento legal periódico da execução contratual possibilita ao 
particular um ?retrato? de sua situação no contrato, diagnosticando as eventuais 
falhas para que as partes possam proceder às revisões contratuais destinadas a 
salvaguardar o contrato?.
As negociações com a Administração Pública, sejam elas preventivas ou corretivas, 
podem se demonstrar um terreno árido, quando contratando com o particular, em desatenção às 
normas e princípios administrativos, razão pela qual é imprescindível que se atente, tanto 
para o momento da confecção do instrumento a ser utilizado, como para o acompanhamento 
legal durante a fase de execução contratual a qual poderá ser decisiva no momento de fazer 
cumprir o que está avençado pelas partes no contrato, ou pelos interessados no convênio. Isto 
porque o contrato administrativo, além das peculiaridades mencionadas, recebe uma forte 
influência das políticas contratuais adotadas pelo órgão público que contrata. 
Sem dúvida alguma existe uma forma própria de gestão de um contrato público, tais 
como a elaboração dentro das formalidades legais, cumprimento de determinações, observância de 
cláusulas extravagantes, cuja observância deverá ser fiscalizada por esta UCCI, com o fito de 
esclarecer e orientar o Gestor, na forma de assessoria especializada. Para tanto, faz-se necessário a 
observância dos preceitos norteadores dos respectivos institutos, o que fica cristalino diante do 
ensinamento do insigne mestre de Direito Administrativo Helly Lopes Meireles:
?... Convênios administrativos são acordos firmados por entidades 
públicas de qualquer espécie, ou entre estas e organizações particulares, para 
realização de objetivos de interesse comum dos partícipes.
Convênio é acordo, mas não é contrato. No contrato as partes têm 
interesses diversos e opostos; no convênio os partícipes têm interesses comuns e 
coincidentes. Por outras palavras: no contrato há sempre duas partes, uma que 
pretende o objeto do ajuste, outra que pretende a contraprestação 
correspondente(o preço ou a vantagem), diversamente do que ocorre no convênio, 
em que não há partes, mas unicamente partícipes com as mesmas pretensões. Por 
essa razão, no convênio a posição jurídica dos signatários é uma só, idêntica para 
todos, podendo haver apenas diversificação na cooperação de cada um, segundo 
suas possibilidades, para a consecução do objetivo comum, desejado por todos.
Diante dessa igualdade jurídica de todos os signatários do 
convênio e da ausência de vinculação contratual entre eles, qualquer partícipe 
pode denunciá-lo e retirar sua cooperação quando o desejar, só ficando 
responsável pelas obrigações e auferindo as vantagens do tempo em que participou 
voluntariamente do acordo. A liberdade de ingresso e retirada dos participes do

convênio é traço característico dessa cooperação associativa, e, por isso mesmo, 
não admite cláusula obrigatória de permanência ou sancionadora dos 
denunciantes. Nossas Administrações, entretanto, têm confundido, em muitos 
casos, o convênio com o contrato administrativo, realizando este em lugar e com 
a denominação daquele, o que dificulta sua interpretação e execução.
Os convênios, entre nós, não adquirem personalidade jurídica, 
permanecendo como simples aquiescência dos partícipes para a persecução de 
objetivos comuns, o que nos leva a considera-los, tão somente, uma cooperação 
associativa, livre de vínculos contratuais.?
Portanto, não poderia estar mais clara, a lição do Mestre, supracitado. Não importa 
o nome que se tenha dado ao instrumento, o fato é que diante das clausulas existentes no 
documento sob análise, percebe-se claramente maquiado com a denominação de ?convênio? o que, 
na verdade, é um instrumento do que seria benéfico ao interesse somente de uma classe, no qual a 
Administração aparece como ?intermediária entre a BVF E SEUS FINANCIADOS? , revestindo a 
qualidade de ?Responsável, obrigada a controlar os descontos a serem realizados em folha dos 
servidores? (V,5), contrato que pode ser celebrado diretamente entre a entidade e o 
financiado. No mesmo sentido, é de livre escolha, do servidor, se quer ou não realizar o desconto 
em folha, não podendo ser obrigado ou pressionado, pela Administração, a fazer ou manter o 
desconto, deixando-o, por via de conseqüência, totalmente livre para retirar a autorização, a 
qualquer tempo, mesmo por via Judicial. 
É cristalina a existência de cláusulas que obrigam o dito ?conveniado? a assumir 
responsabilidades que não apresentam, nem de longe, qualquer interesse público, ao contrario, 
trata-se de utilização da máquina pública e responsabilização por parte do ?conveniado? em 
caso de ?extinção do instrumento, onde remanescem as obrigações assumidas pelas partes? 
(VI,§2º). Ora, ?obrigações e partes? são termos utilizados em contratos. Em convênios não 
existem obrigações e partes, mas interesses e interessados, convergindo para um mesmo fim.
Como foi referido, sabe-se que a gama de situações que podem dar causa a 
impedimentos de descontos em folha de pagamento é inumerável, desde uma determinação 
Judiciária até a própria vontade do servidor, que pode não desejar mais ter seus descontos feitos, 
diretamente na folha.
De outra forma, fica claro, para esta UCCI, s.m.j., que o instrumento visa atingir 
um grupo limitadíssimo de pessoas, que seriam os servidores públicos Municipais. Não há interesse 
maior.
O registro é indispensável, haja vista que sobre os contratos administrativos, 
especialmente no que se refere à integração planejamento-orçamento, às licitações públicas e aos 
convênios, freqüentemente, esta UCCI, se ampara sobre o texto legal das Leis n.°s 4.320/64 e 
8.666/93, ou com base em fundamentação jurídico-doutrinária para favorecer a compreensão 
daqueles que se deparam cotidianamente com o assunto nos órgãos sistêmicos da Administração 
Pública, nas comissões de licitação, nos setores de compras, na gestão de contratos, nas áreas de 
planejamento e de formulação de políticas públicas, motivos que levam constantemente a 
apontamentos em auditorias regulares, realizadas pela Unidade de Controle Interno do Município e 
Externo do TCE.
Nesse sentido, este Órgão Central de Controle, incumbido de orientar e fiscalizar os 
atos administrativos, atribuições estas indissociáveis que são, diante das funções da UCCI e, 
segundo entendimento do Tribunal de Contas do Estado, como fator preponderante, deve ser 
observado com a máxima atenção o interesse em jogo, no caso específico, ou seja, para que haja

um convênio, o instrumento deverá prever de uma só vez o objetivo a ser alcançado e os 
compromissos que cada interessado envidará para a consecução daquele objeto. Quando o 
instrumento prevê apenas contraprestação para um dos lados, não há que se falar em convênio. Na 
medida em que se procura descortinar, ao Exmo. Sr. Prefeito, os riscos de um futuro apontamento, 
onde a Administração poderá aparecer como ?interveniente? diante de contratos particulares de 
servidores municipais com a entidade, livres de qualquer interesse maior, qual seja, o interesse 
público, visamos apenas alertar para o risco de incidir nas disposições previstas na LIA. 
Nesse momento é importante que se repise o fato de que os convênios e consórcios 
administrativos são instrumentos que permitem a uma determinada pessoa jurídica de direito 
público, conjugar esforços com outros entes, com vistas à realização de um determinado 
objetivo que diz com o interesse público, o que não é o caso. Os convênios são os instrumentos 
jurídicos que permitem com que o Município aliando-se a outros, ou com entidades privadas 
realizem esforços conjuntos na realização do interesse público. Tanto nas áreas que a 
Constituição indicou a competência concorrente de todos ou de dois dos entes públicos, quanto 
naquelas em que, embora a norma de competência indique um ente como responsável, a realização 
material da finalidade pública diz com o interesse geral. 
Os atos administrativos são amostras de comportamento que traduzem a 
consciência social de um povo e de um anseio. Devem se harmonizar com as realidades que se 
apresentam, para não se apartar da vontade da maioria, vez que denotam o interesse geral da 
comunidade. 
No instrumento sob análise, o qual visa beneficiar algumas pessoas dentro de uma 
classe, nos leva ao entendimento de que, s.m.j., no contexto atual, seria mais apropriado que o 
referido ?Convênio? fosse celebrado com o órgão de classe, ou seja, o Sindicato dos 
Servidores Municipais, o que de forma alguma desvirtuaria os benefícios oferecidos pela BVF, 
atendendo, ao mesmo tempo, aos anseios dos servidores Municipais. Outrossim, é possível 
vislumbrar a vontade política da Administração em dar uma maior comodidade aos seus 
funcionários, o que é altamente elogiável, no entanto, tal ato pode diplomática e perfeitamente ser 
intermediado junto ao Sindicato, sem desvirtuar a intenção e sem que haja qualquer envolvimento 
contratual por parte do Executivo.
Cabe ainda a esta Unidade de Controle trazer a baila o importante aspecto 
relacionado à necessidade de observância da Lei 8.666/93, pois parece residir ai a preocupação do 
Exmo. Sr. Prefeito, quando de sua gestão. É indiscutível a necessidade de observância do 
processo de licitação para escolha da entidade a ser conveniada com o Município, haja vista a 
impossibilidade do administrador usar de valores subjetivos para a escolha da parceira, o que, 
dentro dos princípios da Administração Pública, é ilegal.
Infelizmente, não há como fugir a esse aspecto.
A licitação é, em regra, obrigatória para a contratação de obras, serviços, compras 
e alienações, assim o estabelece o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal de 1988, "in 
verbis":
"Art. 37 (...):
XXI ? ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, 
serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação 
pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com 
cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições 
efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências 
de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento 
das obrigações".

Sua finalidade básica é coibir o mau uso da máquina administrativa, 
dificultando favorecimentos pessoais e abrindo para todos os interessados a possibilidade de 
contratar com a Administração Pública.
Na lição da ilustre professora Maria Zanella DI PIETRO, em sua obra DIREITO 
ADMINISTRATIVO, 1991, p. 227:
"A licitação é o procedimento administrativo pelo qual um ente público 
abre a todos os interessados que se sujeitem às condições fixadas no instrumento 
convocatório, a possibilidade de formularem propostas dentre as quais 
selecionará e aceitará a mais conveniente para a celebração do contrato".
Assim, conforme já foi referido em vários Pareceres desta UCCI, a finalidade 
precípua da licitação é abrir a todos os interessados a oportunidade de contratar com o poder 
público. Por oportuno, ressalta-se que a proposta mais conveniente, referida pela autora da citação, 
não diz respeito ao administrador. A proposta deverá ser escolhida de acordo com o interesse 
coletivo, ou seja, aquela que proporcionará melhores condições contratuais em prol da 
Administração Pública. Nesta mesma linha de raciocínio, é inaceitável dispensar a licitação 
quando se tratar da formação de convênios, ?principalmente, quando se tratam de contratos.?
Com efeito, esta é outra das finalidades da licitação, como já foi repisado, 
dificultar fraudes por parte da administração na escolha da entidade a ser contratada. Em suma, a 
licitação é uma decorrência do princípio da indisponibilidade do interesse público e que se 
constitui em uma restrição à liberdade administrativa na escolha da contratante (cf. DI PIETRO, 
1991, p. 230).
No mesmo sentido, preconiza a doutrina quando ressalta que:
?(...)
ora, criada a norma (Lei n.º 8.666/93) e o instituto (licitação) 
para disciplinar as relações do poder público, com o nítido objetivo de coibir a 
arbitrariedade do administrador na escolha das empresas com que irá contratar, 
não se explica (como argüido por alguns) o fato de o convênio abrir uma 
exceção, proporcionando ao administrador a faculdade de, às suas próprias 
razões e vontades, contratar com quem desejar, em detrimento dos direitos de 
participação dos demais administrados nas relações do poder público, com 
visível violação do princípio da impessoalidade, o qual rege a Administração 
Pública de um modo geral.
Exatamente como argüido pela professora ODETE MEDAUAR, 
é perfeitamente admissível o posicionamento de que a licitação para os 
convênios somente poderá ser dispensada, dispensável ou inexigível, nos casos 
legalmente previstos, ou seja, conforme estabelecido pela Lei 8.666/93.
Da forma que prevê o artigo 17 da Lei 8.666/93, nos seus 
incisos I e II, a licitação está dispensada:
"Com relação a imóveis: nos casos de dação em pagamento; 
investidura; venda ou doação a outro órgão público; alienação, concessão de 
direito real de uso, locação ou permissão de uso de habitações de interesse 
social. Com relação a móveis: nos casos de doação, permuta, venda de ações e 
títulos, venda de bens produzidos ou comercializados por órgão ou entidades da 
Administração e venda de materiais e equipamentos insersíveis, atendidos os 
requisitos e condições previstas nas alíneas do inciso II do citado artigo 17. A 
doação com encargo, salvo no caso de interesse público, é passível de licitação 
(art. 17, § 4º)" (Helly Lopes Meirelles, 2002, p. 266).
(...)?
CONCLUSÃO:

Diante do objeto de estudo aqui apresentado, infere-se que a matéria é bastante 
delicada tanto em doutrina quanto em jurisprudência, vez que lida com demasiados conceitos do 
sistema jurídico, tais como do Direito Constitucional, Orçamentário, Penal, Administrativo e a 
própria Lei de Licitações.
Em vista das controvérsias existentes a respeito da matéria, após realizado estudo 
mais aprofundado e por demais minucioso, entende esta UCCI que o presente parecer, apesar de 
conciso sobre os principais aspectos relevantes da matéria, s.m.j, atentou para a observância dos 
princípios administrativos, onde se deve observar que, apesar de ter a melhor das intenções, com 
respeito aos servidores Municipais, trata-se de um instrumento estritamente direcionado à 
captação de clientes para a BVF, o que é pior, com o uso da máquina administrativa. Mesmo 
porque, ainda que se tratasse de um convênio, não haveria como fugir aos impositivos previstos na 
Lei 8.666/93, devendo se submeter ao devido processo licitatório.
Por derradeiro, a própria lei de Licitações, no seu artigo 116, refere que:
"... aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, 
ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da 
Administração".
Mesmo que o instrumento sob análise seja visto sob o prisma de ?convênio?, de 
acordo com o entendimento supra, embora ambos, convênio e contrato, sejam um acordo de 
vontades, no contrato exige-se obrigações recíprocas, enquanto no convênio não; no contrato há 
interesses opostos, enquanto que no convênio há interesses convergentes; no contrato uma parte 
pretende o objeto, a outra o preço, e no convênio visam ambas as entidades ao mesmo fim, qual 
seja, o bem público.Conclui-se, portanto, que, se a lei não permite dispensar a licitação para 
formação de convênios, e estes são submissos às disposições da Lei, a licitação é requisito 
indispensável para este instituto.
Ainda: para que não reste dúvidas, quanto à análise prestada, é imprescindível que 
se registre que, para existência de uma licitação é requisito que a Administração demonstre 
necessidade do serviço e que este serviço seja de interesse público, sem o qual será considerado sem 
finalidade e ilegal.
Poder-se-ia levantar a hipótese de a Administração e o GV vislumbrarem interesses 
comuns, nos quais ambos obteriam vantagens, como por exemplo, a empresa entraria com a 
matéria prima e o Município com a infra estrutura ou o local para a instalação de um programa. 
Neste caso haveria comunhão de esforços para atingir um interesse maior, qual seja, haveria 
disponibilidade de vagas de emprego na comunidade, fomento na economia local, ganharia a 
empresa e a comunidade. Nesse caso, teríamos todos os elementos passíveis de serem 
instrumentalizados através de um convênio.
Face ao exposto, por mais atraente que seja a proposta oferecida pela BVF, em 
atendimento a presente consulta, s.m.j., não pode esta Unidade de Controle fugir ao compromisso 
de se manter estritamente dentro dos preceitos legais, no que somos de parecer que a 
Administração deve se escudar nos ditames constitucionais e nos princípios de direito, bem como 
ao disposto na Legislação Municipal, abstendo-se de, no caso sob análise, efetivar a contratação 
com a entidade proponente, tendo em vista que:
· Como o próprio proponente salienta, o benefício vem para um pequeno 
grupo:?...vem beneficiar diretamente a todos os funcionários deste 
órgão...? (fl.02);
· Por não atender aos reclamos do Princípio de interesse público geral e

finalidade pública; 
· Corre-se o risco de apontamento em Auditoria Regular pelo TCE, no que 
tange ao descumprimento da Lei de Licitações e a má utilização da 
máquina administrativa;
Noutro sentido, esta Unidade, em vista dos benefícios que podem advir aos 
servidores Municipais, sugere que seja intermediado o contato entre a Financeira e o Sindicato dos 
Servidores, a fim de que a entidade de classe intervenha em favor dos possíveis interessados, o 
que não desvirtuaria a intenção da Administração tanto aos olhos do Proponente, quanto aos olhos 
do funcionalismo. Além do que, ressaltamos entender, s.m.j., não ser possível o ?convênio?, neste 
caso específico no qual nos manifestamos, o que não tira a discricionariedade da Administração 
para, abrindo-se oportunidade e conveniência, dentro da legalidade, em outros interesses de caráter 
geral, conveniar com o GV.
 
É o parecer.
S. Livramento, 08 de abril de 2005.
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Teddi Willian Ferreira Vieira ? OAB/RS 54.868
Tec.de Controle Interno. - UCCI